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2020-07-07 10:11:00
引言
我國(guó)商貿(mào)、文化、科技、教育等領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作深化，黨員干部因公出國(guó)(境)的情況日益增多。個(gè)別黨員干部將公款出國(guó)（境）當(dāng)成了福利，甚至不惜采取違規(guī)方式和手段，以達(dá)到用公款出國(guó)(境)的目的，諸如強(qiáng)求國(guó)（境）外人員、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)出具假邀請(qǐng)信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；編造考察項(xiàng)目騙取出國(guó)(境)批件；強(qiáng)占應(yīng)屬別人的公款出國(guó)(境)名額。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2019年3月份全國(guó)共查處公款出國(guó)（境）旅游問題7起，9人受到處理，5人受到黨紀(jì)政務(wù)處分。對(duì)這一熱點(diǎn)問題，筆者嘗試從黨內(nèi)法規(guī)角度予以辨析。
一、規(guī)則演進(jìn)
早在1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院就下發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)行為的若干規(guī)定》(中發(fā)[1997]13號(hào)，下稱“《若干規(guī)定》”)。其中第八條規(guī)定：嚴(yán)格管理公費(fèi)出國(guó)(境)。嚴(yán)禁借考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款變相出國(guó)(境)旅游，不準(zhǔn)違反規(guī)定跨地區(qū)、跨部門組織出國(guó)(境)活動(dòng)，不得以任何理由擅自增加訪問國(guó)家、繞道或延長(zhǎng)在國(guó)(境)外停留時(shí)間。黨政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部出訪，一般性考察和沒有明確目的及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的出國(guó)(境)活動(dòng)要堅(jiān)決制止。地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不得單獨(dú)組團(tuán)出國(guó)(境)進(jìn)行立法、司法、財(cái)稅等領(lǐng)域的考察和交流。黨政機(jī)關(guān)的省(部)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，未經(jīng)黨中央或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得在國(guó)(境)外主持和參加經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)、展銷會(huì)、招商會(huì)等經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，不得出國(guó)(境)進(jìn)行股票發(fā)行的推介活動(dòng)，不得參加企業(yè)事業(yè)單位團(tuán)組出國(guó)(境)。
該規(guī)定主要是著眼于不合理的出國(guó)(境)活動(dòng)浪費(fèi)公款，從奢侈浪費(fèi)的角度，對(duì)此類活動(dòng)加以限制。對(duì)強(qiáng)求國(guó)（境）外人員、固體、機(jī)構(gòu)出具假邀請(qǐng)信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；強(qiáng)占應(yīng)屬別人的公款出國(guó)(境)名額等行為，《若干規(guī)定》還缺乏更具有針對(duì)性的規(guī)定。
2003年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下稱“2003年《紀(jì)律處分條例》”）第六十八條規(guī)定，以不正當(dāng)方式謀求本人或者其他人用公款出國(guó)（境），情節(jié)較輕的，給予警告處分；情節(jié)較重的，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。這是黨內(nèi)法規(guī)首次以條例的形式，對(duì)違紀(jì)公款出國(guó)作出專門規(guī)定，具有重要的意義。不過，該條并未對(duì)具體情形作出規(guī)定。這個(gè)空白，由2010年中紀(jì)委下發(fā)的《用公款出國(guó)(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為適用<中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例)若干問題的解釋》(中紀(jì)發(fā)[2010]27號(hào)，下稱“27號(hào)《解釋》”)加以填補(bǔ)。27號(hào)《解釋》規(guī)定了十二種具體違紀(jì)行為，同時(shí)對(duì)每一種情形所應(yīng)適用的《紀(jì)律處分條例》具體條款，進(jìn)行了明確指引，為整治違紀(jì)行為，正確執(zhí)紀(jì)提供了依據(jù)。這也使大家明確，公款出國(guó)（境）能適用的黨內(nèi)法規(guī)，遠(yuǎn)不止《紀(jì)律處分條例》第六十八條。所以，27號(hào)《解釋》與《紀(jì)律處分條例》構(gòu)成了有機(jī)整體。
同年，監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部配合中紀(jì)委的27號(hào)《解釋》，也出臺(tái)了《用公款出國(guó)(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為處分規(guī)定》(第23號(hào)令)。對(duì)比兩個(gè)文件，對(duì)不正當(dāng)謀求公款出國(guó)（境）違紀(jì)行為的規(guī)定基本一致，僅兜底性條款略有區(qū)別。27號(hào)《解釋》表述為“其他以不正當(dāng)方式謀求本人或者他人用公款出國(guó)(境)的”，而23令表述為“其他違反因公出國(guó)(境)審核審批管理規(guī)定的”。前者強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性條件，即“以不正當(dāng)方式”，后者更重視與審核審批管理規(guī)定的銜接。
2015年修訂《紀(jì)律處分條例》，第九十八條對(duì)以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(guó)(境)旅游作出規(guī)定，并進(jìn)一步規(guī)定，不僅直接責(zé)任者接受處分；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者也應(yīng)接受處分。2018年的修訂延續(xù)了這種規(guī)定，見第一百零五條。
二、公款出國(guó)（境）違紀(jì)情形
1.公款出國(guó)（境）旅游
用公款旅游或者以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款出國(guó)（境）旅游。該情形是定性為揮霍浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)，而適用2003年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十八條。但是，2015年和2018年修訂《紀(jì)律處分條例》時(shí)將這種情形從揮霍浪費(fèi)違紀(jì)行為中單列出來，處分對(duì)象擴(kuò)大到直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。
以中紀(jì)委通報(bào)案件為例，甘肅省張掖市教育局以參觀學(xué)習(xí)為名組織赴香港、澳門旅游，花費(fèi)公款9.8萬元，就屬于這種情況。所以，該局局長(zhǎng)鄭生新、局校產(chǎn)管理辦公室副主任王維剛受到黨內(nèi)警告處分，副局長(zhǎng)蘭英文受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，相關(guān)人員退繳有關(guān)費(fèi)用。
2.弄虛作假的方式謀求本人或者他人用公款出國(guó)（境）
此類行為包括了虛報(bào)出國(guó)（境）公務(wù)，也包括購(gòu)買、偽造邀請(qǐng)函或者編造虛假日程，還有偽造個(gè)人身份、資料等形式，安排與出國(guó)（境）公務(wù)無關(guān)人員出國(guó)（境）。根據(jù)27號(hào)《解釋》，上述行為按2003《紀(jì)律處分條例》第六十八條處理，也就是以不正當(dāng)方式謀求公款出國(guó)（境）。經(jīng)修改，目前《紀(jì)律處分條例》的相關(guān)條文在第一百三十條。
3.規(guī)避監(jiān)管，謀求本人或者他人用公款出國(guó)（境）
此類行為主要有兩種表現(xiàn)形式：一是避開主管部門委托非主管部門辦理因公出國(guó)（境）審核審批手續(xù)；一是違反因公出國(guó)（境）管理規(guī)定，將一個(gè)團(tuán)組拆分為若干團(tuán)組報(bào)批或者審核審批。二者目的都是逃避黨政機(jī)關(guān)對(duì)黨員公款出國(guó)（境）的監(jiān)管措施。此類行為，同樣屬于以不正當(dāng)方式謀求公款出國(guó)（境），故與弄虛作假適用的條文相同。
4.組織公款出國(guó)（境）營(yíng)利
以營(yíng)利為目的，組織跨地區(qū)、跨部門團(tuán)組用公款出國(guó)（境）被定性為違規(guī)從事營(yíng)利活動(dòng)。根據(jù)27號(hào)《解釋》指引，適用《紀(jì)律處分條例》第七十七條。該條列舉了四種違紀(jì)營(yíng)利活動(dòng)外，設(shè)有兜底條款“有其他違反有關(guān)規(guī)定從事營(yíng)利活動(dòng)行為的”。這為適用于組織跨地區(qū)、跨部門團(tuán)組用公款出國(guó)（境）達(dá)到營(yíng)利目的的違紀(jì)行為，留下了空間。該條文在現(xiàn)在的《紀(jì)律處分條例》中，是第九十四條。
5、出國(guó)（境）后的活動(dòng)超越公務(wù)活動(dòng)需要
前述四種情形，都是在沒有實(shí)際公務(wù)的情況下謀求或組織出國(guó)（境）。相比之下，這種情形略有特殊。出國(guó)（境）本身確屬實(shí)際公務(wù)需要，但具體行程卻不完全按照公務(wù)需求來安排，可以在時(shí)間上表現(xiàn)為延長(zhǎng)停留時(shí)間，也可以在空間上表現(xiàn)為繞道。
中紀(jì)委公布案例中，江漢大學(xué)商學(xué)院借出國(guó)培訓(xùn)之機(jī)繞道赴美國(guó)夏威夷旅游，花費(fèi)公款8.3萬元。該院院長(zhǎng)梁東受到黨內(nèi)警告、行政警告處分，被免去商學(xué)院院長(zhǎng)職務(wù)。此外，2018年1月29日至2月4日，江蘇省某中級(jí)人民法院宣傳處處長(zhǎng)趙某等5人赴美國(guó)開展專題學(xué)習(xí)交流。其間，趙某等人擅自決定，隨當(dāng)?shù)芈眯猩缜巴~約、華盛頓、舊金山等地多處景點(diǎn)參觀游覽。參觀游覽產(chǎn)生的交通、景點(diǎn)門票等相關(guān)費(fèi)用，其中應(yīng)由趙某個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用9927元，均在此次因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)中支出。趙某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，退賠應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的旅游費(fèi)用；其他相關(guān)責(zé)任人受到相應(yīng)處理。
從27號(hào)《解釋》規(guī)定看，構(gòu)成本條所規(guī)定情形，有兩個(gè)要件：一是程序上，出國(guó)（境）人員未經(jīng)批準(zhǔn)的，出國(guó)（境）人員承擔(dān)責(zé)任；另一個(gè)是結(jié)果必須造成不良影響或者經(jīng)濟(jì)損失，也即理論上屬于“結(jié)果犯”——行為必須造成違紀(jì)構(gòu)成要件所預(yù)定的不良結(jié)果。這與前四種違紀(jì)情形有行為即符合構(gòu)成要件有所不同。
27號(hào)《解釋》規(guī)定，本條情形是依照2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條的規(guī)定處理。第六十九條的具體規(guī)定為“臨時(shí)出國(guó)（境）團(tuán)（組）或者人員中的黨員，擅自延長(zhǎng)在國(guó)（境）外期限，或者擅自變更路線，造成不良影響或者經(jīng)濟(jì)損失的，對(duì)主要責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”。對(duì)比解釋和該條所針對(duì)的違紀(jì)情形，我們發(fā)現(xiàn)27號(hào)《解釋》適用的情形更廣：范圍上，沒有臨時(shí)性出國(guó)（境）的限制；違紀(jì)主體上包括出國(guó)（境）人員，而不限于主要責(zé)任者。所以，27號(hào)《解釋》是對(duì)2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條做了擴(kuò)大解釋?，F(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》是規(guī)定于第一百三十一條，同時(shí)將2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條的違紀(jì)主體從“主要責(zé)任者”，細(xì)化為“直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”。
此種違紀(jì)，存在著行為轉(zhuǎn)化的問題。對(duì)出國(guó)（境）審批時(shí)，往往是具有實(shí)際公務(wù)的，在出國(guó)（境）后的活動(dòng)又脫離了實(shí)際公務(wù)，從而轉(zhuǎn)變?yōu)檫`紀(jì)。所以，該違紀(jì)行為認(rèn)定的界限問題尤其重要。因工作需要，包括工作需要臨時(shí)性變化、增加，或者天氣、戰(zhàn)爭(zhēng)、管制、罷工等意外情況，確實(shí)需要延長(zhǎng)期限或者變更路線，不構(gòu)成違紀(jì)。有時(shí)候，出境人員甚至來不及請(qǐng)示。由于這種活動(dòng)變化是與實(shí)際公務(wù)需要相匹配的，也不應(yīng)認(rèn)定違紀(jì)。但是，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在事后及時(shí)以書面報(bào)告形式向派出單位和審核審批管理部門作出說明，并配合查證。
綜上所述，公款出國(guó)（境）的違紀(jì)行為表現(xiàn)形式多種多樣。但是，我們從27號(hào)《解釋》對(duì)公款出國(guó)（境）旅游行為的定義看，區(qū)分是否違紀(jì)的界限在于是否具有實(shí)質(zhì)性公務(wù)，是否使用公款。這有助于我們更好地把握各種相關(guān)違紀(jì)情形
三、對(duì)公款出國(guó)（境）監(jiān)管不力的違紀(jì)情形
27號(hào)《解釋》對(duì)違紀(jì)公款出國(guó)（境）監(jiān)管不力，也有著較為詳細(xì)的規(guī)定。大體上有三種情況：
1.派出和審核審批失職瀆職
中紀(jì)委公布案例中，廣西壯族自治區(qū)南寧市第一職業(yè)技術(shù)學(xué)校借出國(guó)培訓(xùn)考察之機(jī)，先后4次組織赴新加坡、澳大利亞、德國(guó)旅游，花費(fèi)公款153.5萬元，該校校長(zhǎng)、黨總支副書記鄭翠瓊和黨總支書記、副校長(zhǎng)譚漢懷受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。
因公出國(guó)（境）派出單位和審核審批管理部門濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使發(fā)生用公款出國(guó)（境）旅游行為，造成較大損失的，被定性為瀆職行為，也就是黨和國(guó)家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失，依照2003年《紀(jì)律處分條例》第一百二十七條的規(guī)定處理；現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》中，該行為屬于違反工作紀(jì)律的行為，適用的是第一百三十三條“在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機(jī)關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)，造成損失或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分”。
須要特別說明的是，就該行為是否造成較大損失，27號(hào)《解釋》是加以區(qū)分的：造成較大損失，適用第一百二十七條；如未造成較大損失，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的，依照2003《紀(jì)律處分條例》第一百三十九條的規(guī)定處理。
該條具體條文為“對(duì)因工作失職、瀆職，所造成的后果雖不夠較大損失的標(biāo)準(zhǔn)，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的直接責(zé)任者，以及所造成的后果雖不夠重大損失的標(biāo)準(zhǔn)，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，根據(jù)損失的數(shù)額及影響程度，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”。
需要說明的是，現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》第一百三十三條中，造成損失或不良影響都是適用該條的充分條件，不再區(qū)分是否構(gòu)成較大損失。
2.對(duì)本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的用公款出國(guó)（境）監(jiān)管失職瀆職
旅游行為不制止、不查處，造成較大損失。這種情形是對(duì)前種違紀(jì)公款出國(guó)（境）監(jiān)管不力的補(bǔ)充。也就是說，派出單位和審核審批管理部門所在的地區(qū)、部門、系統(tǒng)、單位也將因前者的違紀(jì)，而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這種責(zé)任，與前種行為類似，目前也是適用《紀(jì)律處分條例》第一百三十三條?？梢?，黨中央對(duì)整治此類違紀(jì)行為決心之大。
3.擅自批準(zhǔn)或者同意出國(guó)（境）后的活動(dòng)超越公務(wù)活動(dòng)需要
派出單位和審核審批管理部門不僅對(duì)是否出國(guó)（境）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批，對(duì)相關(guān)人員出國(guó)后，延長(zhǎng)在國(guó)（境）外停留時(shí)間，繞道安排行程也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格決定是否批準(zhǔn)或者同意，否則也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。其適用的條文與出國(guó)（境）后的活動(dòng)超越公務(wù)活動(dòng)需要的違紀(jì)行為完全相同，不再贅述。
四、主體責(zé)任
在中紀(jì)委公布案例中，有一則需要我們特別關(guān)注。
根據(jù)與外方簽訂的互訪協(xié)議，某局于2014年至2015年間七次由外事辦公室組織、安排赴國(guó)外“考察訪問”，既無明確公務(wù)目的，也無實(shí)質(zhì)性的任務(wù)安排，以觀光游覽為主，相關(guān)費(fèi)用由該局用公款支付。作為單位一把手的張某負(fù)責(zé)審批，但其本人未出國(guó)。出國(guó)團(tuán)組人數(shù)、出訪時(shí)間等均違反規(guī)定，在外期間還多次出現(xiàn)部分團(tuán)組成員在賭場(chǎng)賭博等違規(guī)違紀(jì)行為。
由于案涉出國(guó)（境）行為，系履行與外方簽訂的互訪協(xié)議，并非自行組織，張某本身也未參與出國(guó)團(tuán)組，或從事具體組織工作，難以認(rèn)定為“組織者”或“參與者”。但是，張某系本單位黨政一把手，因此也是因公出國(guó)管理工作第一責(zé)任人。所以，其批準(zhǔn)行為是按“履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，違規(guī)審批本單位人員變相公款出國(guó)旅游”加以認(rèn)定的。該行為如依據(jù)2003年《紀(jì)律處分條例》，應(yīng)定性為“在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面不負(fù)責(zé)任”，適用第一百二十八條第一款第四項(xiàng)的規(guī)定。如果行為發(fā)生在或持續(xù)到2016年1月1日以后，應(yīng)依據(jù)2015年修訂、2016年起施行的《紀(jì)律處分條例》第一百一十四條，屬于黨組織不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力?，F(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》是第六十七條。
結(jié)語
對(duì)違紀(jì)公款出國(guó)，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定對(duì)出國(guó)人員、派出單位、審批審核部門、單位黨政負(fù)責(zé)人全覆蓋、無死角，體現(xiàn)了黨中央整治該違紀(jì)行為的決心。
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