摘要
建設(shè)工程糾紛實(shí)務(wù)中，建設(shè)工程的結(jié)算條款是涉及發(fā)包人、承包人雙方核心利益的問題，而當(dāng)建設(shè)工程由政府投資或由政府投資為主時(shí)，出于發(fā)包人對(duì)成本的把控要求以及行政審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督要求，往往在建設(shè)工程施工合同中約定須以行政審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算的前提及依據(jù)。然而，有礙于工程建設(shè)過程中的各種不可控因素，工程竣工驗(yàn)收后久拖不審或久審不決的情形頻發(fā)，工程結(jié)算審計(jì)條款的設(shè)置往往致使承包方在結(jié)算時(shí)徒增成本，發(fā)包人、承包人雙方之間爭議頻發(fā)。有鑒于此，筆者擬通過，研究相關(guān)政策法規(guī)、探究審判機(jī)關(guān)的裁判動(dòng)向，以期尋求突圍的路徑。
01問題的提出：從筆者經(jīng)辦的真實(shí)案例出發(fā)
筆者于2020年承辦的一起建設(shè)工程施工合同糾紛案件，使筆者對(duì)于我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目的工程款結(jié)算困境有了更深刻的認(rèn)知。該案所涉工程于2012年年底開工，于2014年年底完工并交付使用，但直至2020年年初，施工單位都未能與發(fā)包方進(jìn)行結(jié)算，更遑論獲得該工程的工程款。案涉工程久拖不決的主要的原因在于，案涉《施工合同》中約定：“最終按政府相關(guān)審計(jì)部門審定的工程造價(jià)基礎(chǔ)上總價(jià)下浮17%后作為本合同承包人的結(jié)算造價(jià)”。而在工程完工后的5年多時(shí)間內(nèi)，審計(jì)部門均拒不出具工程造價(jià)審核報(bào)告，建設(shè)單位亦以案涉工程尚未完成審價(jià)為由，拒不支付工程款。如何協(xié)助施工單位解決其面臨的困境成為擺在筆者面前的一道難題。
02究根問底：工程結(jié)算審計(jì)的淵源及發(fā)展
（一）
以行政審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)的制度由來
以建設(shè)工程領(lǐng)域的行政審計(jì)，不同于建設(shè)單位內(nèi)部核算部門進(jìn)行的“內(nèi)部審計(jì)”，或是委托給社會(huì)第三方工程造價(jià)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“第三方審計(jì)”，而是一種由行政審計(jì)機(jī)關(guān)施行的行政監(jiān)督行為。依據(jù)《審計(jì)法》第22條以及《審計(jì)法實(shí)施條例》第20條規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)審核政府投資建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算、概算執(zhí)行情況、年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于政府投資的建設(shè)工程而言，其概算投資數(shù)額早在工程立項(xiàng)前，已經(jīng)由地方財(cái)政部門對(duì)工程總體建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行測算，在概算投資數(shù)額確定后，判斷該工程項(xiàng)目是否超概算的重要依據(jù)即為工程竣工后審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論。
審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程結(jié)算價(jià)進(jìn)行審計(jì)本應(yīng)是政府投資建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部的管控制度問題，但《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第9條第3款中將“違反超概算投資”列為國家機(jī)關(guān)及工作人員應(yīng)處分的行為之一，故為了防范“超概算”的風(fēng)險(xiǎn)，不少政府投資建設(shè)項(xiàng)目的合同中，直接將以行政審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)納入其中。
（二）以行政審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)的制度發(fā)展
1、2020年以前，從“應(yīng)當(dāng)”到“可以”看工程結(jié)算審計(jì)的弱化
2017年以前，不少地區(qū)的審計(jì)條例均提出“應(yīng)當(dāng)”以行政審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。2006年1月1日《安徽省審計(jì)監(jiān)督條例》第23條中就提出“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工決算出具的審計(jì)報(bào)告和作出的審計(jì)決定，作為建設(shè)項(xiàng)目竣工后財(cái)務(wù)結(jié)算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)。”2012年7月27日實(shí)施的《北京市審計(jì)條例》第23條及2012年9月26日實(shí)施的《上海市審計(jì)條例》第13條還明確指出建設(shè)單位或者代建單位“應(yīng)當(dāng)”在招標(biāo)文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。前述審計(jì)條例施行后，致使施工企業(yè)在工程結(jié)算方面遭遇障礙，引發(fā)廣泛的不滿。為此，中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合多地行業(yè)協(xié)會(huì)，于2013年、2015年先后三次向全國人大常委會(huì)申請對(duì)規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查，并建議予以撤銷【1】。
2017年2月22日，全國人大法工委歷經(jīng)調(diào)查研究，最終復(fù)函稱“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)超越地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理糾正。人大法工委認(rèn)為，地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，雖然可以在一定程度上加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的保障，但在法律上卻存在兩大問題：一是擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍，二是限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。因此，全國人大法工委要求有關(guān)地方人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)清理及糾正。
根據(jù)該復(fù)函的要求及精神，各地先后對(duì)存在上述現(xiàn)象的地方性法規(guī)進(jìn)行修改【2】，修改的方式大致分為兩類：大部分地區(qū)將工程結(jié)算審計(jì)條款由合同必備條款變更為合同中的可選條款，如北京、上海、河北、安徽等地，將審計(jì)條例中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)修改為“可以”在合同中約定該條款。小部分地區(qū)徑直刪除工程結(jié)算審計(jì)條款在地方審計(jì)條例中的規(guī)定，如云南、寧夏兩地。
2、2020年以后，“不得”約定工程結(jié)算審計(jì)或成為趨勢
2020年新冠疫情爆發(fā)后，為減輕建筑企業(yè)生存壓力、保障企業(yè)順利開工，住建部辦公廳于2020年2月26日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開復(fù)工工作的通知》（以下簡稱“《復(fù)工通知》”），該《復(fù)工通知》第2條第7項(xiàng)明確規(guī)定：“政府和國有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。”面對(duì)新冠疫情下各地政府財(cái)政投資政策收緊的新形勢下，建筑施工企業(yè)獲取已完成建設(shè)項(xiàng)目的工程款的難度大大增加，前述規(guī)定體現(xiàn)了政府及住建部門均認(rèn)識(shí)到工程結(jié)算審計(jì)條款無益于建筑行業(yè)的健康發(fā)展，直接對(duì)以審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行了否定性評(píng)價(jià)。前述規(guī)定的效力層級(jí)雖然并未上升至法律的高度，但一定程度上也代表了工程結(jié)算審計(jì)制度在新形勢下的導(dǎo)向。
（三）以行政審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)的現(xiàn)狀
整體而言，從“應(yīng)當(dāng)”在合同中約定工程結(jié)算審計(jì)條款，到“可以”在合同中約定工程結(jié)算審計(jì)條款，體現(xiàn)了我國工程結(jié)算審計(jì)制度逐漸從濃厚的行政色彩走向平等的趨勢。各地審計(jì)條例的修改，也為建工企業(yè)在政府投資項(xiàng)目中的請款權(quán)利提供了底線性的保護(hù)。而人大法工委作為中央立法機(jī)關(guān)的窗口，積極響應(yīng)業(yè)界訴求，對(duì)此予以糾正，在這一過程中充分體現(xiàn)了“業(yè)界-地方立法機(jī)關(guān)-中央立法機(jī)關(guān)”間的良性互動(dòng)【3】。
不過仍應(yīng)予以注意的是，雖然住建部辦公廳發(fā)布了《復(fù)工通知》，在工程結(jié)算審計(jì)條款的效力方面，較修改后的地方審計(jì)條例作出了更為激進(jìn)的變化，直接禁止政府投資工程中以行政審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。但該《復(fù)工通知》僅系新冠肺炎疫情這一特殊背景下，為推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)所作出的特殊規(guī)定，是否具有普適性仍有待商榷。不僅如此，鑒于該通知在效力層級(jí)上甚至都不屬于規(guī)范性文件，若承包、發(fā)包雙方就該工程結(jié)算審計(jì)條款的效力發(fā)生爭議并起訴至法院，人民法院也不能依據(jù)前述通知認(rèn)定該條款無效或不適用。
為此，從實(shí)踐角度而言，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)單位，將工程結(jié)算審計(jì)條款列入合同或者招標(biāo)文件的現(xiàn)象仍極為常見，并且基于承包方在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的弱勢地位，承包方通常難以獲得工程價(jià)款結(jié)算方式的磋商權(quán)。這也導(dǎo)致承包方面臨的以行政審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)的困境仍未得到真正的緩解。
03 實(shí)務(wù)困境：工程結(jié)算審計(jì)條款蘊(yùn)藏的隱患
（一）困境一：建設(shè)單位拖延審計(jì)
對(duì)于一般的建設(shè)工程施工而言，實(shí)務(wù)中大部分合同均參照住建部公布的各版“示范合同”，對(duì)工程竣工驗(yàn)收后，建設(shè)單位對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行結(jié)算審核的方式以及時(shí)限作出明確約定。
然而在合同約定工程結(jié)算審計(jì)條款的情況下，鑒于啟動(dòng)審計(jì)程序需要發(fā)包方向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)上報(bào)材料且涉及政府機(jī)關(guān)各職能部門間的相互配合，審計(jì)的時(shí)效往往無法得到保證。因此，在合同約定工程結(jié)算審計(jì)條款的情況下，發(fā)包人為規(guī)避自身義務(wù)，通常不明確約定審計(jì)起算時(shí)點(diǎn)以及審計(jì)時(shí)限。因此，政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的承包人向發(fā)包人追索工程款時(shí)，發(fā)包人大多以“審計(jì)機(jī)關(guān)尚未出具審計(jì)結(jié)論，支付工程款條件不符合合同約定”為由，拒絕支付工程欠款。實(shí)踐中，不乏竣工驗(yàn)收多年后，政府機(jī)關(guān)仍未完成項(xiàng)目審計(jì)的情況。在此情形下，施工單位能否通過其他方式結(jié)算工程價(jià)款成為一大難題。
對(duì)此，國務(wù)院辦公廳、住建部都曾先后發(fā)文明令禁止行政機(jī)關(guān)拖延審計(jì)的行為，如2017年公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》第10條第10項(xiàng)規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)以政府投資為主的公共工程建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，建設(shè)單位不得將未完成審計(jì)作為延期工程結(jié)算、拖欠工程款的理由。”又如2020年公布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開復(fù)工工作的通知》第7條規(guī)定：“政府和國有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計(jì)為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。”但前述文件的效力層級(jí)僅系“規(guī)范性文件”，并未明確行政機(jī)關(guān)拖延審計(jì)后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，亦未給承包人提供以其他方式進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算的路徑。有礙于實(shí)踐中政府投資項(xiàng)目結(jié)算的復(fù)雜性，以上規(guī)定在實(shí)務(wù)中更多地發(fā)揮倡導(dǎo)性的作用，較難幫助承包方切實(shí)獲取工程結(jié)算價(jià)款，“久拖不審”仍問題重重。
（二）困境二：審計(jì)結(jié)論不真實(shí)、不客觀
在發(fā)包人、承包人雙方明確約定工程結(jié)算審計(jì)條款的情形下，原則上應(yīng)當(dāng)以審計(jì)結(jié)論的金額作為工程結(jié)算價(jià)款。但因我國采用的是行政主導(dǎo)的審計(jì)，政府機(jī)關(guān)往往既是項(xiàng)目建設(shè)單位，同時(shí)又作為審計(jì)工作的監(jiān)督方，即由政府發(fā)包工程再由政府機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)審計(jì)，自發(fā)自審的情況下，很難保證審計(jì)結(jié)論的中立性。有鑒于此，不少審計(jì)結(jié)論存在不真實(shí)、不客觀的情形。在審計(jì)結(jié)論不真實(shí)、不客觀的情況下，施工單位能否通過其他方式結(jié)算工程價(jià)款成為另一大難題。
04層層突圍：工程結(jié)算審計(jì)困境的解決路徑
（一）針對(duì)建設(shè)單位拖延審計(jì)的解決路徑
1、關(guān)于能否通過其他路徑確定工程結(jié)算價(jià)的問題
指導(dǎo)性意見
為了“久拖不審”的困境，各地高院紛紛出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，對(duì)該問題進(jìn)行解答。筆者經(jīng)梳理，主要有以下兩大解決思路：
其一，通過司法鑒定的方式確定工程結(jié)算價(jià)。
其二，以雙方確認(rèn)的送審價(jià)格作為工程結(jié)算價(jià)。
裁判觀點(diǎn)
為了探究前述指導(dǎo)性意見在審判實(shí)務(wù)中實(shí)施的情況，筆者通過ALPHA數(shù)據(jù)庫，案由設(shè)定為“建設(shè)工程合同糾紛”，全文關(guān)鍵詞設(shè)定為“審計(jì)”，本院認(rèn)為部分的關(guān)鍵詞擇一設(shè)定為“拖延審計(jì)”或“久拖不審”或“久審不決”，法院層級(jí)選擇“最高人民法院”或“高級(jí)人民法院”，檢索到案例46個(gè)。經(jīng)篩查，具有參考價(jià)值的有效案例有18個(gè)，該部分案例中，有16個(gè)案例認(rèn)定存在拖延審計(jì)的情況，其處理路徑如下表：
如上圖所示，16個(gè)認(rèn)定存在拖延審計(jì)的案例中，有12個(gè)案例最終系通過司法鑒定程序確認(rèn)工程價(jià)款，另有4個(gè)案例依據(jù)發(fā)包人與承包人雙方在訴前或訴中，均予以認(rèn)可的結(jié)算文件作為結(jié)算依據(jù)。
筆者觀點(diǎn)
筆者亦認(rèn)可前述兩種解決思路。理由如下：
首先，從法理的角度而言，筆者認(rèn)為，在發(fā)包人拖延審計(jì)的情況下，可以擴(kuò)大解釋《民法典》第159條的規(guī)定【4】，認(rèn)定其屬于“當(dāng)事人為自己的利益不正當(dāng)?shù)刈柚箺l件成就”，視為付款條件已成就。在付款條件已成就的情況下，人民法院僅需依據(jù)司法鑒定結(jié)論確定發(fā)包人應(yīng)支付的工程價(jià)款或以雙方認(rèn)可的結(jié)算文件作為結(jié)算依據(jù)即可，無需考慮雙方是否履行前置的行政審計(jì)程序。
其次，從節(jié)約司法資源的角度而言，如果發(fā)包人與承包人在報(bào)審結(jié)算前，已經(jīng)對(duì)送審價(jià)進(jìn)行簽章確認(rèn)的，則為了尊重當(dāng)事人的意思表示及節(jié)約司法資源，不宜再通過鑒定的方式確定工程結(jié)算價(jià)。而如果發(fā)包人與承包人在報(bào)審結(jié)算前未對(duì)送審價(jià)進(jìn)行簽章確認(rèn)的，則可支持承包人通過鑒定的方式確定工程結(jié)算價(jià)。
再者，從公平正義的角度而言，盡管工程結(jié)算審計(jì)條款本身系基于雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示且不存在效力瑕疵，不過在審計(jì)部門明確表示無法進(jìn)行審計(jì)或者未能在合理期限內(nèi)出具審計(jì)結(jié)論的情況下，一味適用該條款將嚴(yán)重?fù)p害承包人的利益。
但需特別指出的是，無論是以司法鑒定的方式確定工程結(jié)算價(jià)抑或是以雙方確認(rèn)的送審價(jià)格作為最終結(jié)算價(jià)格，均需符合特定前提條件。上述地方性司法文件體現(xiàn)的前提條件分為三類：其一在于審計(jì)部門明確表示無法進(jìn)行審計(jì)工作，其二在于超過了合同約定的審計(jì)時(shí)間，其三在于審計(jì)機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由，在“合理期限”內(nèi)無法出具審計(jì)報(bào)告。第一種、第二種情形并不常見，且爭議較小。實(shí)踐中最常見的爭議在于第三種情形，即如何界定“審計(jì)的合理時(shí)限”。進(jìn)言之，究竟審計(jì)程序開始多久之后，法院才會(huì)認(rèn)定審計(jì)機(jī)構(gòu)存在“拖延審計(jì)”的情形成為理論與實(shí)務(wù)中爭議較大的問題。
（二）針對(duì)審計(jì)結(jié)論不真實(shí)的解決路徑
1、關(guān)于司法鑒定結(jié)論能否突破行政審計(jì)結(jié)論的問題
從法律規(guī)定角度而言，《審計(jì)法》第6條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)辦理審計(jì)事項(xiàng)，本應(yīng)遵守的原則之一即為“客觀公正，實(shí)事求是”。另依據(jù)最高人民法院公布的2015年《全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第49條的規(guī)定：“承包人提供證據(jù)證明審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)意見具有不真實(shí)、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或者補(bǔ)充質(zhì)證等方法糾正審計(jì)意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定。”即行政審計(jì)結(jié)論需以客觀真實(shí)性為前提，行政審計(jì)結(jié)論不真實(shí)的，承包人能夠啟動(dòng)司法鑒定程序，以鑒定結(jié)論代替不真實(shí)的行政審計(jì)結(jié)論。
從司法實(shí)踐角度而言，最高人民法院的公報(bào)案例（2014）穗中法民五終字第235號(hào)亦認(rèn)可前述觀點(diǎn)的合理性：“在審理政府投資項(xiàng)目的工程結(jié)算糾紛中，當(dāng)事人明確約定以財(cái)政評(píng)審報(bào)告作為工程結(jié)算依據(jù)，應(yīng)尊重當(dāng)事人的意思自由。但人民法院對(duì)財(cái)政評(píng)審的合法性、合理性均有審查義務(wù)及權(quán)力，不能單純予以采納，若財(cái)政評(píng)審報(bào)告明顯不合理則不應(yīng)作為認(rèn)定工程款結(jié)算的依據(jù)。”
筆者認(rèn)為，參照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第30條之規(guī)定，在當(dāng)事人訴訟前共同委托有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程造價(jià)出具咨詢意見的情況下，訴訟中一方當(dāng)事人對(duì)該有關(guān)機(jī)構(gòu)出具的結(jié)論仍然存在異議的權(quán)利，并且司法解釋也賦予了異議人在訴訟過程中申請鑒定的權(quán)利。舉重以明輕，在行政審計(jì)結(jié)論確有錯(cuò)誤時(shí)，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)承包方提出異議、申請鑒定的權(quán)利。但是，仍需注意的是，提出異議必須有其依據(jù)，承包人在證明行政審計(jì)結(jié)論確有不客觀、不真實(shí)的情況下方能提起司法鑒定程序。
2、關(guān)于如何證明審計(jì)結(jié)論不真實(shí)的問題
筆者認(rèn)為，實(shí)踐之中，承包人可向人民法院提供以下三方面證據(jù)用以證明審計(jì)結(jié)論存在不真實(shí)、不客觀的情形：
第一，提供關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)是否合法履行審計(jì)程序的證據(jù)；
第二，提供關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)是否按照合同約定的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)審定結(jié)算造價(jià)的證據(jù)；
第三，提供第三方鑒定機(jī)構(gòu)關(guān)于工程造價(jià)的鑒定意見。
一旦人民法院認(rèn)為承包人提供的證據(jù)材料確能證明行政審計(jì)結(jié)論可能與事實(shí)相悖，人民法院即可依據(jù)《全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第49條之規(guī)定，準(zhǔn)許承包人以補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證、補(bǔ)充質(zhì)證、同意司法鑒定申請等方式對(duì)行政審計(jì)結(jié)論進(jìn)行糾正。
05筆者觀點(diǎn)：工程結(jié)算審計(jì)困境的實(shí)務(wù)建議
（一）制度層面
筆者建議從制度層面上明令禁止工程結(jié)算審計(jì)的約定，主要理由有二：
其一，以行政審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款的結(jié)算依據(jù)，實(shí)際上與承包人的意思自治內(nèi)容相悖。人大法工委認(rèn)為曾發(fā)函認(rèn)為：“地方性法規(guī)以審計(jì)結(jié)果作為被審計(jì)單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是以審計(jì)決定改變建設(shè)工程合同，擴(kuò)大了審計(jì)決定的法律效力范圍。地方性法規(guī)強(qiáng)制要求已審計(jì)結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算依據(jù)，將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對(duì)人，實(shí)質(zhì)上限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利。”發(fā)包人與承包人締結(jié)建設(shè)工程合同，本質(zhì)上是民事行為，合同雙方均應(yīng)遵循意思自治原則，履行合同條款所確定的權(quán)利義務(wù)。民事主體參與民事行為的動(dòng)機(jī)是盈利，工程結(jié)算是承包人承攬工程目的的核心，工程結(jié)算只有基于合同文件，在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則下進(jìn)行，承包人的利益才能得到保證。有礙于工程結(jié)算審計(jì)條款的設(shè)置，承包人在交付竣工驗(yàn)收合格的工程之后，往往無法在預(yù)期的時(shí)限內(nèi)獲的工程結(jié)算價(jià)款，且基于審計(jì)機(jī)構(gòu)的“審減”的要求，即便出具行政審計(jì)結(jié)論，亦不一定能夠匹配已完成的工程量，已經(jīng)嚴(yán)重侵害了承包人作為合同一方主體的意思自治。而政府內(nèi)部審計(jì)需執(zhí)行政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理的相關(guān)政策，這類政策的執(zhí)行結(jié)果對(duì)施工單位而言無法預(yù)先判定履行成本、違約成本及盈利情況，與市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值明顯相左，將極大挫傷施工單位參與政府投資項(xiàng)目的積極性。
其二，以行政審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，無法保證審計(jì)結(jié)論的中立性，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督國家財(cái)政支出的職能亦無法發(fā)揮。由于我國的審計(jì)監(jiān)督單位同時(shí)也是行政單位，常見的現(xiàn)實(shí)是，與發(fā)包人有利害關(guān)系甚至是隸屬關(guān)系的主體成了監(jiān)督者，并且享受最終的“定價(jià)權(quán)”，導(dǎo)致最終審計(jì)結(jié)論的獨(dú)立性難以保證，而且其監(jiān)督職能、中立性均受弱化，既難以出具客觀真實(shí)的審計(jì)結(jié)論，亦無法達(dá)到監(jiān)督國家財(cái)政資金使用的目的，且明顯有悖于市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則。
（二）實(shí)務(wù)層面
從承包人的角度，筆者特針對(duì)工程結(jié)算審計(jì)的問題提供如下實(shí)務(wù)操作建議:
1、在《施工合同》簽訂時(shí)，著力爭取更為有利的合同條款。第一，嘗試尋找工程結(jié)算審計(jì)條款之外的工程價(jià)款結(jié)算方式。雖然政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，承包人較常處于弱勢地位，但在2020年住建部辦公廳《復(fù)工通知》已經(jīng)出臺(tái)的背景下，承包人亦可主動(dòng)向發(fā)包人出示《復(fù)工通知》的內(nèi)容，嘗試與發(fā)包人溝通。第二，通過磋商行政審計(jì)流程的方式，減少結(jié)算時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：①明確何時(shí)啟動(dòng)審計(jì)及審計(jì)時(shí)限的問題；②明確超期審計(jì)的，承包人有權(quán)委托中立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程造價(jià)鑒定等。
2、在審計(jì)前，承包人需爭取獲得發(fā)包人與承包人均簽章確認(rèn)的送審結(jié)算價(jià)文件。鑒于審判實(shí)務(wù)中，在發(fā)包人拖延審計(jì)的情形下，不少法院均以發(fā)包人與承包人均簽章確認(rèn)的送審結(jié)算價(jià)作為工程結(jié)算的依據(jù)，故承包人在工程審計(jì)前，需爭取獲得發(fā)包人與承包人均簽章確認(rèn)的送審結(jié)算價(jià)文件，以規(guī)避鑒定可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。
3、在訴訟程序啟動(dòng)前，做好證據(jù)留存工作。承包人可以考慮對(duì)提交的工程結(jié)算材料、提交的日期、提交的對(duì)象進(jìn)行郵寄公證。面臨拖延審計(jì)時(shí)，適時(shí)地通過電子郵件或郵寄書面函件的方式詢問發(fā)包方結(jié)算資料的簽收情況和審計(jì)進(jìn)度，并催告發(fā)包方及時(shí)推進(jìn)審計(jì)工作。
4、在發(fā)包人怠于審計(jì)的情況下，及時(shí)通過訴訟的方式解決糾紛。如未持有發(fā)包人與承包人均簽章確認(rèn)的送審結(jié)算文件，則可及時(shí)申請司法鑒定，以確認(rèn)工程造價(jià)。
注釋和參考文獻(xiàn)
【1】中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)官網(wǎng)：關(guān)于廢止審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，http://www.zgjzy.org.cn/newsList/10/1.html。
【2】從全國范圍來看，應(yīng)全國人大法工委號(hào)召修改地方審計(jì)條例的地方性法規(guī)包括《江西省審計(jì)條例》（原第49條）、《四川省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例》（原第26條）、《寧夏回族自治區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》（原第24條）、《云南省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》（原第17、18條）、《北京市審計(jì)條例》（原第23條）、《浙江省審計(jì)條例》（原第27條）、《上海市審計(jì)條例》（原第14條）、《河北省國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例》（原第22條）、《海南省審計(jì)監(jiān)督條例》（原第31條）、《西藏自治區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》（原第18條）與《安徽省審計(jì)監(jiān)督條例》（第23條）《江蘇省審計(jì)條例》（原第21條）。
【3】史琦、管輝寰：《天同訴訟圈：再議行政審計(jì)與工程價(jià)款結(jié)算——以“明確約定”情形下承包方的“異議”為視角｜巡回觀旨》 ，2020年3月13日。
【4】《民法典》第159條規(guī)定：附條件的民事法律行為，當(dāng)事人為自己的利益不正當(dāng)?shù)刈柚箺l件成就的，視為條件已經(jīng)成就；不正當(dāng)?shù)卮俪蓷l件成就的，視為條件不成就。
【5】【 法工委函〔2017〕2號(hào)】《全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》。
