黨內(nèi)法規(guī)視角（八）| “四條底線”與招標(biāo)投標(biāo)合——兼論黨員律師對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)
前言：從法律角度看，招標(biāo)投標(biāo)被視為一種競(jìng)爭(zhēng)性締約程序，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的具體表現(xiàn)方式。但是，招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)，特別是個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手和干預(yù)始終是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)正常開展的痼疾。這中間既有體制慣性的原因，也有權(quán)力尋租、腐敗的因素。本組文章旨在從招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域切入，多角度解讀黨內(nèi)法規(guī)對(duì)合規(guī)建設(shè)的指導(dǎo)作用。
習(xí)近平總書記在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中強(qiáng)調(diào)，要把做人做事的底線劃出來。這里的底線，具體就是法律底線、紀(jì)律底線、政策底線、道德底線這“四條底線”。四條底線”是所有黨員干部的行動(dòng)總則，劃出了黨員合格與不合格的“分水嶺”。黨員干部必須守住這“四條底線”。筆者結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)工作的實(shí)踐，談?wù)剬W(xué)習(xí)和堅(jiān)守“四條底線”的認(rèn)識(shí)，就教于方家。
一、守住法律底線
對(duì)法律底線，習(xí)近平總書記2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上有過重要指示：“領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。”
許多招標(biāo)投標(biāo)違紀(jì)現(xiàn)象，如通過所謂集體決策、會(huì)議紀(jì)要規(guī)避招標(biāo)，任意干預(yù)評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和合同談判、地方保護(hù)主義、最低價(jià)中標(biāo)，究其根源是沒有貫徹落實(shí)習(xí)總書記上述講話的精神所致。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的許多違紀(jì)現(xiàn)象，背后是以權(quán)謀私、貪污受賄。但是，也有許多黨員從事招標(biāo)工作時(shí)并無私心，主要是對(duì)相關(guān)法律規(guī)定不熟悉，沒有像總書記所要求的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，有法不依，長(zhǎng)此以往，習(xí)慣成自然，見慣不怪，甚至違法而不自知。這也是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)亂象叢生的重要原因。
正如全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)所說，“目前，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依”。由此帶來的問題是，法律體系空前龐大，皓首窮經(jīng)，無法深究其妙。
以筆者所在地區(qū)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)遵守規(guī)則為例，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例之下，有七部委聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章、各主管部委，特別是國家發(fā)改委發(fā)布的規(guī)章、《福建省招標(biāo)投標(biāo)條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)建筑工程施工管理辦法》等地方法規(guī)、省建設(shè)廳和廈門市建設(shè)局發(fā)布的規(guī)范性文件及其他構(gòu)成法律淵源的文件，法院司法解釋相關(guān)判例，司法部門就招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違法犯罪出臺(tái)的各種文件。另外，《政府采購法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等許多法律法規(guī)也對(duì)招標(biāo)投標(biāo)有所涉及。僅強(qiáng)招范圍一個(gè)問題就涉及各類規(guī)范22部（件）之多。這就需要法律專業(yè)人員，特別是律師提供更為精準(zhǔn)、更為專業(yè)的法律服務(wù)，避免招標(biāo)人、投標(biāo)人和行政監(jiān)管部門“遇事找法”的時(shí)候，找不到，甚至找錯(cuò)了。推而廣之，金融、投資、國有資產(chǎn)運(yùn)營等比招標(biāo)投標(biāo)更為復(fù)雜的領(lǐng)域，對(duì)專業(yè)化法律服務(wù)就提出了更高的要求。
可以說，精準(zhǔn)地幫助政府、幫助國有企業(yè)和所有客戶了解到不可逾越的法律紅線、不可觸碰的法律底線到底劃在何處，從而共同守住法律底線，就是律師，特別是黨員律師從事合規(guī)工作時(shí)最基本的任務(wù)。
二、守住紀(jì)律底線
企業(yè)合規(guī)經(jīng)營是當(dāng)今世界普遍趨勢(shì)。中國政府近年來亦大力引導(dǎo)企業(yè)走合規(guī)經(jīng)營之路。一般而言，合規(guī)包含三個(gè)維度：作為公司治理的合規(guī)；作為刑事激勵(lì)機(jī)制的合規(guī)；作為律師業(yè)務(wù)的合規(guī)。[1]所以，該跨專業(yè)的綜合法律服務(wù)業(yè)務(wù)，引起了律師界的廣泛關(guān)注。
就其字面之意，合規(guī)是“合乎規(guī)矩”之意。
習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上就“規(guī)矩”有過專門論述：“國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩。黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是重要的黨內(nèi)規(guī)矩。紀(jì)律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是不成文的紀(jì)律；紀(jì)律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是自我約束的紀(jì)律。我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，約定俗成、行之有效，需要全黨長(zhǎng)期堅(jiān)持并自覺遵循。”
以合乎規(guī)矩為工作目標(biāo)的律師合規(guī)業(yè)務(wù)，必須領(lǐng)會(huì)上述論述的精神。
黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，這是黨的先進(jìn)性所決定的。廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定，以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。所以，律師提供專業(yè)化法律服務(wù)，只是基礎(chǔ)，或者說，是律師這一職業(yè)的應(yīng)有之義、應(yīng)盡之責(zé)。對(duì)黨員律師來說，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，熟悉黨章對(duì)基本準(zhǔn)則的規(guī)定，熟悉《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為黨組織和黨員劃出不可觸碰的底線到底在哪里，從而以更高標(biāo)準(zhǔn)要求自己，進(jìn)而從專業(yè)化服務(wù)的角度，為各級(jí)黨組織、為企事業(yè)單位的黨組織和黨員提供支持，避免其因不了解黨規(guī)黨紀(jì)而違紀(jì)。可以說，這是黨員律師的天賦使命。
就招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域而言，我們可以清晰地看到，從2003年《紀(jì)律處分條例》”第124條對(duì)招標(biāo)投標(biāo)違紀(jì)的籠統(tǒng)規(guī)定，到次年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》的出臺(tái)，再到其被2010年中紀(jì)委《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》所取代，以及2015年、2018年《紀(jì)律處分條例》的修改，黨在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的紀(jì)律在黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)上日趨成熟。
專業(yè)律師學(xué)習(xí)黨的紀(jì)律，在以下兩方面擁有優(yōu)勢(shì)：
1. 正如胡利明教授所辨析，《紀(jì)律處分條例》在指導(dǎo)思想、價(jià)值導(dǎo)向、適用原則、行為構(gòu)成與分類及謀篇布局等諸多方面與《刑法》有共通之處。[2]相對(duì)而言，受過刑法理論系統(tǒng)教育的律師更易理解、掌握和認(rèn)同《紀(jì)律處分條例》的理念。
2. 《紀(jì)律處分條例》第四章紀(jì)法銜接，進(jìn)而達(dá)到紀(jì)法貫通，為律師研究與運(yùn)用法律打開了另一扇門。以招標(biāo)投標(biāo)為例，相關(guān)紀(jì)律處分涉及串通投標(biāo)罪、侵犯商業(yè)秘密罪、合同詐騙罪、瀆職罪、玩忽職守罪等，同時(shí)具體犯罪情形往往又與偽造機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)公章罪、偽造、變?cè)旃淖锏扔袪窟B。此外，紀(jì)律處分條例對(duì)許多違規(guī)情形未作表述，只籠統(tǒng)規(guī)定接受其他處理（如行政處罰、行政處分）的情形應(yīng)受紀(jì)律處分。這就有賴于對(duì)招標(biāo)投標(biāo)所涉及行政處罰、行政處分的實(shí)體和程序法律。這些同樣是專業(yè)律師所專注的。
可見，黨員律師不僅應(yīng)該自己牢牢守住紀(jì)律底線，更可以在協(xié)助其他黨員守住紀(jì)律底線方面發(fā)揮更大的作用。
三、守住政策底線
一般地說，政策是黨和國家用以規(guī)范、引導(dǎo)個(gè)人和團(tuán)體的行為準(zhǔn)則和指南。相比于法律、紀(jì)律，其引導(dǎo)性強(qiáng)于規(guī)范性，指南作用大于行為準(zhǔn)則性。黨的路線方針政策是黨的理論在治黨治國、執(zhí)政理政上的具體體現(xiàn)。要堅(jiān)守政策底線，就要求要吃透黨的路線方針政策。相比較于法律和紀(jì)律，黨員律師在這方面并無突出優(yōu)勢(shì)；如果不能堅(jiān)持不折不扣地學(xué)習(xí)，甚至還會(huì)形成短板。
在從事傳統(tǒng)法律業(yè)務(wù)時(shí)，律師注重通過司法機(jī)關(guān)的會(huì)議紀(jì)要、判例研究，以及日常庭審等正常途徑與法官溝通，掌握司法動(dòng)向，間接領(lǐng)會(huì)黨和國家的政策要旨。對(duì)于從事企業(yè)合規(guī)工作的律師，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
監(jiān)察法將包括國有企業(yè)在內(nèi)的所有行使公權(quán)利的公職人員納入監(jiān)察對(duì)象，破解了過去監(jiān)察范圍過窄的突出問題，確保了監(jiān)察無盲區(qū)，哪里有公權(quán)力，哪里就有監(jiān)督。[3]被納入監(jiān)察對(duì)象的主要有兩類：企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子；對(duì)國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理職責(zé)的中層和基層人員。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察除傳統(tǒng)上的職務(wù)違法犯罪調(diào)查處置外，職責(zé)擴(kuò)展至依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從業(yè)等教育和檢查。因此，向具有較高理論修養(yǎng)和政策水平的紀(jì)檢監(jiān)察人員學(xué)習(xí)，通過研讀他們撰寫的公文、論文和其他文章，領(lǐng)會(huì)黨的路線、方針和政策，也是律師掌握政策底線的重要途徑。
以招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域?yàn)槔P者認(rèn)為，除了反腐敗、反瀆職之外，重點(diǎn)需要把握以下幾項(xiàng)政策：
1. 深化國有企業(yè)改革的政策是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作出的重大部署。我省亦相應(yīng)出臺(tái)《中共福建省委福建省人民政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的實(shí)施意見》。其中第十八條就指出“特別是要注重國有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易、投資并購、物資采購、招投標(biāo)以及國際化經(jīng)營等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督”。
2. 站在維護(hù)中央權(quán)威、建立統(tǒng)一市場(chǎng)的高度，反對(duì)地方保護(hù)主義。在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中，地方保護(hù)主義堪稱痼疾。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目以特定行政區(qū)域的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件；以及限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、原產(chǎn)地或者供應(yīng)商均有規(guī)定，但執(zhí)行力度有欠缺。去年以來，省住建廳就此作出了更詳細(xì)的規(guī)定。
3. 把握先行先試政策，推動(dòng)其在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域落地。去年的《中央第一巡視組向福建省委反饋巡視情況》顯示，福建省的問題主要是：對(duì)中央賦予的一些先行先試政策統(tǒng)籌謀劃不夠，推進(jìn)落實(shí)不夠到位。作為一種發(fā)軔于英國的競(jìng)爭(zhēng)性締約制度，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域面臨著諸多問題，也留下了許多改進(jìn)的空間，既需要招標(biāo)監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)主管部門探索，也需要律師加以研究，建言獻(xiàn)策。
同時(shí)，黨員律師在研究和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，尤其要有強(qiáng)烈的政策底線意識(shí)。與從事一般法律業(yè)務(wù)相同，這項(xiàng)工作不可避免地要涉及條文的解讀與運(yùn)用。這個(gè)過程中，黨員律師具備高度的政治覺悟，在思想上、政治上、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致尤為重要。比如，從六安金安區(qū)東橋鎮(zhèn)主任科員劉選紅幫助涉黑涉惡人員掛靠的建筑公司中標(biāo)、舒城縣公共資源交易監(jiān)督管理局原工作人員謝長(zhǎng)林向黑惡勢(shì)力泄露招投標(biāo)信息案等看，圍標(biāo)串標(biāo)往往與地方黑惡勢(shì)力密切相關(guān)。[4]還有，建筑工地地材供往往也牽涉黑惡勢(shì)力。黨員律師在研判圍標(biāo)案件、以及地材供應(yīng)是否屬于強(qiáng)招這類問題的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)站在“掃黑除惡”的高度，來認(rèn)識(shí)問題。這就是自覺堅(jiān)持政策底線的表現(xiàn)。相反，拘泥于個(gè)別細(xì)節(jié)、尋章摘句，甚至蓄意為“上有政策、下有對(duì)策”出謀劃策，就是底線淪喪的表現(xiàn)。
四、守住道德底線
由于招標(biāo)投標(biāo)，特別是建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，標(biāo)的動(dòng)輒以億計(jì)算，涉及利益巨大。加之長(zhǎng)期以來，整個(gè)建筑行業(yè)高速增長(zhǎng)，伴生了圍標(biāo)串標(biāo)、買標(biāo)賣標(biāo)、掛靠轉(zhuǎn)包、行賄瀆職等種種弊病。從現(xiàn)有案例看，許多黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)都與插手和干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)，并與受賄、瀆職、生活作風(fēng)腐化等問題呈伴生狀態(tài)。眾多案件中，招標(biāo)代理公司也卷入其中，淪為圍標(biāo)串標(biāo)，干預(yù)插手招標(biāo)投標(biāo)的工具。同為為社會(huì)提供服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，從事合規(guī)業(yè)務(wù)的律師應(yīng)引為前車之鑒。
在此背景下，強(qiáng)調(diào)對(duì)道德底線的堅(jiān)守尤為重要。黨員的道德修養(yǎng)應(yīng)在社會(huì)公德的一般性要求之上，應(yīng)該成為普通大眾的道德標(biāo)桿。黨員律師應(yīng)以此要求自己，在生活、工作中，特別是在政府、企業(yè)合規(guī)服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用。
近年來，“法律共同體”一直是法律界很熱門的話題。什么是法律共同體？一般地說，是以法官、檢察官、律師、法學(xué)教授以及職業(yè)立法者、社會(huì)法律服務(wù)者等組成的法律職業(yè)共同體。近年來，隨著黨和國家對(duì)的重視和《監(jiān)察法》的施行，大量法律教育、工作背景的人士充實(shí)到紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，這個(gè)共同體還在擴(kuò)大。如何建設(shè)好這個(gè)共同體？
人民日?qǐng)?bào)的回答是“需要確立“法治一體化”的理念與制度，比如一體化的法學(xué)教育，一體化的法律職業(yè)資格考試，一體化的職業(yè)培訓(xùn)，一體化的價(jià)值追求，等等。尤其重要的是，要有一體化的職業(yè)倫理要求”[5]。
但是，這最重要的一點(diǎn)，顯然還“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。很多案件中，所謂的律師職業(yè)倫理不僅與民眾樸素道德觀沖突，也同司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)、法學(xué)界格格不入。律師職業(yè)倫理不在本文討論范疇內(nèi)，不再展開。但是，黨員律師在構(gòu)建一體化的職業(yè)倫理要求的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)是有先天優(yōu)勢(shì)的。我們與司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)、法學(xué)界、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨員同樣學(xué)習(xí)黨的理論、貫徹黨的政策、遵守黨的紀(jì)律，還有本文所探討的——研究和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)，最后必然要堅(jiān)守共同的道德底線。
這是筆者結(jié)合自身招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)業(yè)務(wù)所撰寫的系列文章的最后一篇。招標(biāo)投標(biāo)是合規(guī)業(yè)務(wù)版圖中的一個(gè)版塊，就其發(fā)展程度落后于反腐敗、金融等先行版塊。但是，在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一日千里、政府與國有企業(yè)采購需求旺盛的大背景下下，自有其重要性。作為黨員律師，筆者亦尋求一條以業(yè)務(wù)研究輔助黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)、以黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)指引業(yè)務(wù)方向的路徑，故有拋磚引玉之舉。
謹(jǐn)以此文，與同志、同行共勉。
注釋：
[1] 參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度》，載《比較法研究》2019年第三期，第62頁。
[2] 胡利明：《論<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>中的刑法理念》，載于《桂海論叢》2016年12月06日，第6頁
[3] 卞傳山：《企業(yè)合規(guī)管理中紀(jì)檢監(jiān)察的職責(zé)定位》，載于《新產(chǎn)經(jīng)》2019年第5期，第55頁
[4] 《安徽七起涉黑涉惡腐敗和充當(dāng)“保護(hù)傘”問題典型案例被通報(bào)》，中安在線2019年4月27日，下載于2019年8月24日
[5] 徐顯明：《人民日?qǐng)?bào)新論：構(gòu)建法律共同體》，人民日?qǐng)?bào)2014年9月23日05版。
