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2020-04-13 10:53:00
為研究該問(wèn)題，筆者對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)（不包括進(jìn)口游戲）的監(jiān)管歷程進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)暫行辦法被廢止前后的監(jiān)管動(dòng)態(tài)做簡(jiǎn)要分析。
一、“暫行辦法”被廢止前的監(jiān)管主體
2008年7月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國(guó)家新聞出版總署(國(guó)家版權(quán)局)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱《“三定”規(guī)定》），《“三定”規(guī)定》規(guī)定原由國(guó)家新聞出版廣電總局管理的網(wǎng)絡(luò)游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批)，及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項(xiàng)目建設(shè)、會(huì)展交易和市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)劃由文化與旅游部管理，即“國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）負(fù)責(zé)在出版環(huán)節(jié)對(duì)動(dòng)漫進(jìn)行管理，對(duì)游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批。文化與旅游部（舊稱：文化部）負(fù)責(zé)動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項(xiàng)目建設(shè)、會(huì)展交易和市場(chǎng)監(jiān)管。”
基于中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室對(duì)《“三定”規(guī)定》具有解釋權(quán)，2009年9月7日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于印發(fā)（中央編辦對(duì)文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規(guī)定〉中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分條文的解釋）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《〈“三定”規(guī)定〉的解釋》），《〈“三定”規(guī)定〉的解釋》進(jìn)一步指出“文化與旅游部（舊稱：文化部）是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門(mén)”，“在文化與旅游部（舊稱：文化部）的統(tǒng)一管理下，國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）負(fù)責(zé)‘網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批’……一旦上網(wǎng)，完全由文化與旅游部（舊稱：文化部）管理。”
2009年9月28日，國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家版權(quán)局、全國(guó)“掃黃打非”工作小組辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院<“三定”規(guī)定>和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ?以下簡(jiǎn)稱《通知》)，《通知》規(guī)定“國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）是中央和國(guó)務(wù)院授權(quán)的唯一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批的政府部門(mén)。”“未經(jīng)國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）前置審批的網(wǎng)絡(luò)游戲，一律不得上網(wǎng)，電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)也不得為其提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。對(duì)經(jīng)國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）前置審批過(guò)的網(wǎng)絡(luò)游戲，可以上網(wǎng)使用，任何部門(mén)不再重復(fù)審查，文化、電信等管理部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）前置審批的內(nèi)容管理。”
綜合上述可知，在《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》暫未被廢止之前，文化與旅游部（舊稱：文化部）是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門(mén)，國(guó)家新聞出版廣電總局（舊稱：國(guó)家新聞出版總署）管理網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批手續(xù)，電信管理部門(mén)負(fù)責(zé)為網(wǎng)絡(luò)游戲提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。詳見(jiàn)下文流程圖：
二、“暫行辦法”被廢止前對(duì)游戲的資質(zhì)要求
“暫行辦法”被廢止前對(duì)游戲的資質(zhì)要求主要體現(xiàn)在兩方面：對(duì)游戲公司的資質(zhì)要求和對(duì)游戲本身的資質(zhì)要求。
在對(duì)游戲公司的資質(zhì)要求上：
首先，游戲公司是一家公司，所以游戲公司的股東人數(shù)、出資額、公司章程、住所等均應(yīng)滿足《公司法》對(duì)公司（有限責(zé)任公司/股份有限公司）設(shè)立的要求，取得公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照及其他資質(zhì)。
其次，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第6條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲公司在公司設(shè)立后，應(yīng)依法取得《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》：
“申請(qǐng)從事網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行和網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具備以下條件，并取得《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》
（一）有單位的名稱、住所、組織機(jī)構(gòu)和章程；
（二）有確定的網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)范圍
（三）有從事網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的必要的專業(yè)人員、設(shè)備、場(chǎng)所以及管理技術(shù)措施；
（四）有確定的域名；
（五）符合法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定的其他條件。”
最后，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第7條規(guī)定“從事經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)申請(qǐng)辦理互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。”由于網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)是指網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)以開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)游戲用戶注冊(cè)或者提供網(wǎng)絡(luò)游戲下載等方式向公眾提供網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和服務(wù)，并通過(guò)向網(wǎng)絡(luò)游戲用戶收費(fèi)或者以電子商務(wù)、廣告、贊助等方式獲取利益的行為，[i]因此網(wǎng)絡(luò)游戲公司從事經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)依法取得《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。
綜上所述，游戲公司要發(fā)行游戲，游戲公司應(yīng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》和《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》等資質(zhì)。
在游戲本身的資質(zhì)要求上：
當(dāng)網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)后待運(yùn)營(yíng)前，按照《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第4條規(guī)定“國(guó)家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的前置審批和監(jiān)督管理工作。”第7條規(guī)定：“從事網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)，必須依法經(jīng)過(guò)出版行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》。”因此，只有取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》的游戲公司才能申請(qǐng)游戲的前置審批。游戲公司在申請(qǐng)游戲前置審批時(shí)，如無(wú)意外，將會(huì)獲得國(guó)家新聞出版廣電總局的批復(fù)文件，批復(fù)文件中標(biāo)明的批準(zhǔn)文號(hào)即該游戲的文號(hào)，在獲得上述前置審批的批復(fù)文件的同時(shí)，國(guó)家新聞出版廣電總局也會(huì)下發(fā)《網(wǎng)絡(luò)游戲出版物號(hào)（ISBN號(hào)）核發(fā)單》（網(wǎng)絡(luò)游戲出版物號(hào)）。
值得注意的是，實(shí)踐中很多游戲公司取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》的難度大，基于成本等各種因素考慮，諸多游戲公司以授權(quán)出版單位向國(guó)家新聞出版廣電總局申請(qǐng)前置審批的方式獲得游戲文號(hào)及ISBN號(hào)。
當(dāng)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)時(shí)，《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第13條規(guī)定“國(guó)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)之日起30日內(nèi)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向國(guó)務(wù)院文化行政部門(mén)履行備案手續(xù)。已備案的國(guó)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲應(yīng)當(dāng)在其運(yùn)營(yíng)網(wǎng)站指定位置及游戲內(nèi)顯著位置標(biāo)明備案編號(hào)電子標(biāo)簽。”第15條規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)建立自審制度，明確專門(mén)部門(mén)，配備專業(yè)人員負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)行為的自查與管理，保障網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)行為的合法性。”因此，游戲公司在運(yùn)營(yíng)游戲中，還應(yīng)自運(yùn)營(yíng)之日起30日內(nèi)進(jìn)行游戲備案，并做備案編號(hào)電子標(biāo)簽，同時(shí)開(kāi)展游戲自查和管理。
綜上所述，游戲公司在一款游戲運(yùn)營(yíng)前須取得游戲文號(hào)及ISBN號(hào)，在運(yùn)營(yíng)中應(yīng)進(jìn)行游戲備案，取得備案編號(hào)，并建立自審制度。
三、“暫行辦法”被廢止后的監(jiān)管主體
上述網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管主體及資質(zhì)要求的討論都建立在《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》未被廢止的基礎(chǔ)上，但在2019年7月10日，文化與旅游部發(fā)布《關(guān)于廢止<網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法>和<旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法>的決定》，決定廢止《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》（文化部令第 49 號(hào)）。“暫行辦法”一經(jīng)廢止，此前建構(gòu)的監(jiān)管主體和資質(zhì)要求均對(duì)應(yīng)發(fā)生了變化。
2019年7月10日，文化和旅游部辦公廳發(fā)布《關(guān)于調(diào)整<網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證>審批范圍進(jìn)一步 規(guī)范審批工作的通知》，規(guī)定“根據(jù)《文化和旅游部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，文化和旅游部不再承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)管理職責(zé)。”自此，文化和旅游部不再是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門(mén)。
那么，網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門(mén)現(xiàn)在是哪個(gè)部門(mén)呢？
2019年12月9日，文化和旅游部文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法監(jiān)督局發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)有關(guān)執(zhí)法工作的通知》，該通知指出，擅自上網(wǎng)出版網(wǎng)絡(luò)游戲(含境外著作權(quán)人授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)游戲)、出版?zhèn)鞑ズ薪箖?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲等違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)出版行為，文化和旅游行政部門(mén)或者文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再適用《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》辦理網(wǎng)絡(luò)游戲案件，今后應(yīng)當(dāng)依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》予以查處。而根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第4條的規(guī)定：“國(guó)家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的前置審批和監(jiān)督管理工作。”
綜上所述，如后續(xù)無(wú)明確性文件出臺(tái)，根據(jù)上述法律及規(guī)范性文件推論，擅自上網(wǎng)出版網(wǎng)絡(luò)游戲 (含境外著作權(quán)人授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)游戲)、出版?zhèn)鞑ズ薪箖?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲等違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)出版行為，監(jiān)管主體已經(jīng)由文化與旅游部轉(zhuǎn)為國(guó)家新聞出版廣電總局。因此，國(guó)家新聞出版廣電總局不單對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版做前置審批，還對(duì)其他違法違規(guī)的網(wǎng)絡(luò)出版行為進(jìn)行監(jiān)管。具體的監(jiān)管情況詳見(jiàn)下文流程圖：
四、“暫行辦法”被廢止后對(duì)游戲的資質(zhì)要求
“暫行辦法”被廢止后，諸如營(yíng)業(yè)執(zhí)照、《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》、游戲文號(hào)及ISBN號(hào)等游戲業(yè)務(wù)資質(zhì)的審核發(fā)放并不受影響，然而由于文化和旅游部不再是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門(mén)，之前由其審核發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及游戲備案事宜便不再由其負(fù)責(zé)。那么，《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及游戲備案事宜后續(xù)會(huì)由其他部門(mén)接管，還是游戲公司今后不再需要申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及進(jìn)行游戲備案呢？
截至目前，筆者并未查到《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及游戲備案由其他部門(mén)接管的相關(guān)文件材料。因此，筆者認(rèn)為，既然目前尚未發(fā)布其他指導(dǎo)性文件規(guī)定該類事項(xiàng)，并且在與文化與旅游部溝通的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)該部門(mén)已明確表示今后不再核發(fā)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及進(jìn)行游戲備案。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段關(guān)于《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》及游戲備案事宜，游戲公司可暫不處理。但對(duì)于該問(wèn)題如何發(fā)展，筆者將繼續(xù)追蹤，有新動(dòng)向再做進(jìn)一步的研究。
注釋：
[i] 參見(jiàn)《關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知》對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)范圍的定義。
[ii] 本文所指國(guó)家新聞出版廣電總局，因2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，目前游戲的前置審批由國(guó)家新聞出版署負(fù)責(zé)。